Самара на пороге новой истории

Статус исторического поселения: какие возможности он откроет перед областной столицей? В апреле доцент НИУ ВШЭ, советник губернатора Самарской области Виталий Стадников презентовал в Самаре концепцию исторического поселения, а представители профессионального сообщества и органов власти обсудили, как новый формат позволит развивать город, сохраняя его наследие.

«Это не столько презентация научной работы по историческому поселению, сколько материал, связанный с целеполаганием по развитию исторической части. Он лежит в основе тех регламентов, которые этот проект исторического поселения должен транслировать. Вопрос о работе над проектом исторического поселения - это вопрос об утверждении позиции, в которой будет развиваться историческая часть города. Это стратегия пространственного развития, мастер-план - как угодно можно называть. Это связано с комплексным развитием не столько с сохранением наследия, сколько с развитием инфраструктуры коммунальной, транспортной, социально-бытовой и т.д. Все эти параметры, которые там должны быть заложены, связаны фактически с необходимостью не просто сохранения, но новой жизни исторической среды с большим пиететом к ней», - так Виталий Стадников начал свое выступление.

История вопроса и реальность исторических поселений

Понятие исторического поселения как инструмент пространственного развития появилось в 2014 году. А до 2010 года на территории нашей страны было почти 500 исторических городов. Почти все они в один момент по решению федерального Министерства культуры потеряли этот статус. «На данный момент существует 44 исторических поселения федерального значения, региональных же в разы больше, - отметил Виталий Стадников. - И фобия принятия модели исторического поселения, которую некоторые транслируют, связана, в первую очередь, с принципами работы этого механизма. Нормативная документация по историческому поселению должна быть проработана очень хорошо и скрупулезно. В неё должен входить предмет охраны с четким описанием улиц и зданий, которые охраняются, а также параметров охраны. Вся эта информация должна быть отражена в кадастре. Второй важный момент - в этом документе должны быть описаны и обоснованы границы исторического поселения. И третье - нужно разработать требования к градостроительному регламенту, к тому, что будет отражено в Правилах застройки и землепользования. И важно заметить, что исторических поселений, которые полностью отвечают всем этим документальным требованиям, на данный момент всего лишь пять. А проблемы всех остальных поселений заключаются в том, что эта документация не укомплектована».

Самарская специфика: что тормозит развитие городской среды?

Как вписать наш город в формат исторического поселения? Виталий Стадников убеждён: Самара - особенная. «Город является одним из чемпионов по закадастрированным зонам памятников, объектов культурного наследия. Тем не менее, сами эти зоны и их режимы таковы, что фактически невозможно разобраться, какие регламенты в них действуют, а какие - нет, - говорит эксперт. - Например, в одной из них действует ПЗЗ для разных типов среды и есть 3 зоны охраны различных объектов культурного наследия, которые падают на эту точку. И они все обладают разными регламентами. Где-то 13-15 метров и 60% плотность застройки, где-то 18-25 метров и 45%. Совершенно непонятно, как в этой ситуации быть. Существующая неопределенность с перспективами освоения этих территорий - это причина их застоя. Поэтому мы, с одной стороны, должны всю эту историю развязать и прояснить через инструмент исторического поселения, который обязывает внести изменения в ПЗЗ, чтобы они соответствовали чётким регламентам. С другой стороны, эта неопределённость приводит к тому, что сами владельцы рассчитывают на решение проблемы в ручном режиме, а сами не знают, в какую дверь постучать. Но ничего не происходит - и территория не развивается. Именно поэтому за 2018 год в исторической зоне Самары было выдано всего-навсего 3 разрешения на строительство! А планируемый объём ввода жилья в этой части соответствует, по сути, одному зданию».

При этом средняя стоимость квадратного метра жилья в Самаре на 24% ниже, чем в городах-конкурентах. Очевидно, что на вопрос о привлекательности нашего рынка для инвестирования приходится отвечать отрицательно. «Квадратный метр жилья в Самаре стоит ниже, чем в Казани, ниже, чем в Ижевске, уже приближается к цене квадратного метра Ульяновска. Я уже не говорю о сравнении с Екатеринбургом и Новосибирском - это 30-40% разница. Сюда не могут прийти качественные федеральные застройщики, здесь уползают и местные от неопределенности. И в результате получается, что на рынке господствует совершенно однотипный продукт», - объясняет Виталий Стадников.

При этом какое жилье хотят сами самарцы? Очевидно, что сейчас все больше котируется качество строительства - и именно этого предложения не хватает. «Инвестиционная политика региона заключается в том, что мы 70% бюджетных средств тратим на то, чтобы строить дороги и коммуникации в периферийных микрорайонах. При этом в историческую часть идёт менее 10%, а ведь 80% людей пользуются именно историческим центром, набережной и вентральными улицами как зоной отдыха, потребления культуры и городской среды», - говорит эксперт.

Город ждёт, что все эти территории будут развиваться комплексно, но этого не происходит. Где-то по причине наложения противоречивых регламентов, где-то из-за отсутствия инженерной инфраструктуры, где-то из-за высокой стоимости расселения и входа в проект, а где-то из-за всех этих причин сразу. «Мы всегда ждём комплексной застройки, когда придёт инвестор и сам все расселит и застроит, а ещё организует сети, школы и парковки. Но этого инвестора нет, а те, что есть, мельчают. Сегодня вход в проект на уровне 500 млн рублей почти невозможно себе представить. А между тем проблема с неопределенностью большого массива городских земель очевидна». Однако инвесторы не приходят - земля простаивает. Это плохо и для городского бюджета, и для самих горожан. «Фактически это миллиард реальных недособранных налогов ежегодно, точечная некачественная застройка и ощутимая убыль населения из исторического центра», - резюмирует Виталий Стадников.

А еще недособранность налогов очевидна из-за отсутствия платных парковок и коммерческих площадей в стрит-ритейле. По оценке экспертов рынка, сегодня в историческом центре сосредоточено порядка 1000 объектов на первых этажах зданий. Их максимальный потенциал в 3,5 раза больше сегодняшнего фактического. Но этим площадям важно обеспечить грамотное пространственное качество застройки, чтобы эти сервисные функции могли развиваться. Стремление строить большие дома как можно быстрее ведет к появлению объектов, расположенных на минимальном отступе от красных линий, к отсутствию спроектированных под ритейл первых этажей и отсутствию офисных площадей. На самом деле, это необходимость.

 

Уникальность городской среды как точка отсчета для исторического поселения

Историческая идентичность Самары - это и проблема, и возможность. Центральные кварталы города сложны для освоения, но в то же время все они - живой организм с богатой типологией застройки и богатым социальным ландшафтом. «К тому же важно, чтобы развитию нашей городской среды предшествовала самоидентификация. Идентичность Самары - самая большая проблема, которая существует. Мы соревнуемся с Казанью, уже никто не пытается догнать Екатеринбург. А про Казань думают, что там прекрасное управление и прилизанный город. Но на самом деле возможности у Самары гораздо шире, потому что у нас, в отличие от Казани и Красноярска, не убитый центр в реальности. Казань - это просто пустые дома, выпотрошенные кварталы и оштукатуренные улицы. Уникальность нашего города - это средовой феномен, а не отдельные памятники. Городская среда уникальна по-настоящему. Гавана, Лиссабон, Порту - вот тот средовой ряд, которому Самаре надо следовать», - считает Виталий Стадников.

Планировочная структура самарских исторических кварталов сохранилась на 95%, домовладения в историческом центре «устояли» в своих границах-парцеллах на 60-70%. И эта сохранившаяся историческая среда способна много дать новому урбанизму. Основной характеристикой обновлённой городской среды в рамках исторического поселения может стать ее смешанность. На практике это означает соседство офиса, небольшой производственной площади, жилья в границах одного домовладения, в одной зоне или одном квартале. Получается, что смешанная среда возникает сама по себе. «Вопрос многофункциональности - это вопрос необходимого назначения одной большой зоны с максимально возможным числом видов разрешённого использования, - соглашается Виталий Стадников. - И равномерное распределение объектов социальной инфраструктуры и других благ зависит от того, насколько мы выровняем регламенты. Пока мы даём возможность сделать свечку, мы уничтожаем инвестиционные возможности соседних участков и по сути декапитализируем их, закрывая инсоляцию, выедая потенциал социальной инфраструктуры, парковок и т.д. По сути, мы выжигаем окружающие территории. Но если мы «размазываем» те же квадратные метры в среднеэтажной и малоэтажной плотной застройке, мы добиваемся не меньших социально-экономических эффектов. И при этом делаем социальную, транспортную и инженерную инфраструктуру гораздо дешевле, потому что она не требует таких же точечных вливаний».

Такой подход к развитию городской среды называется контекстуальным, а в итоге оказывается комплексным, потому что позволяет развивать территорию кварталами. В свою очередь, комплексный подход позволит устранить нормативные противоречия. Проекты охранных зон транслируются в регламенты исторического поселения, избыточные наложения ликвидируются - все это делает прозрачными условия развития и освоения этих территорий. «Далее эти четкие регламенты транслируются в Правила застройки и землепользования: для этого существует чётко прописанный механизм», - объясняет Виталий Стадников.

И для того, чтобы этот механизм развития запустить, важно пересмотреть роли девелоперов и власти во всем процессе. Очевидно, что механизм «навешивания» на застройщиков всех обязанностей по развитию инфраструктуры здесь не годится.

«Чтобы перейти от точечной застройки к комплексной реновации, нужно, в первую очередь, понять, что это контекстуальное развитие должно зиждиться не на квартальном переселении, уничтожении и строительстве нового, а на том, чтобы эти парцеллы, дворы понимать как закладки по развитию отдельных территорий, - объясняет Виталий Стадников. - Даже если мы имеем квартал с кучей сараев и отдельными ценными объектами, то, заменяя сараи и менее ценные объекты на соразмерные объекты, располагая их более плотно, мы получаем качественную среду, более насыщенную и с такими же экономическими показателями, как и среда, построенная во много этажей».

Результатом такого контекстуального развития является не городская среда в ретро-стиле, а новые объекты, соразмерные историческим объектам и уже созданному городскому контексту. «К тому же при таком формате развития удаётся чётко разграничить зоны ответственности. Если мы размещаем новые дома, соблюдая правила, по которым эта среда формировалась в XIX веке, то получаем чётко подключённые к инженерным сетям территории, за которыми будет следить город. А за внутреннее наполнение этих территорий будут отвечать те, кто там присутствует. Мы сможем противопоставить порядок хаосу точечной застройки».

Как застраивать центр города в формате исторического поселения

«При выборе модели развития важно ориентироваться на сам морфотип исторической застройки, убежден Виталий Стадников. – В ядерной части морфотипов позволительно развитие в минимальной степени, вглубь, в плотность застройки, внутрь кварталов. Есть и более легкие для развития участки – это зоны интенсификации и морфотипического перескока на периферии исторического центра».

Как авторы концепции исторического поселения предлагают соблюсти баланс между сохранением исторического наследия и новой моделью экономического развития территории? Общий принцип таков: в наиболее ценных с точки зрения наследия зонах красная линия застройки сохранится на уже сформированном уровне. Как правило, это отметка в 2-5 этажей. Отступив 15 метров от этой красной линии, девелопер сможет прибавить еще один этаж к установленной границе. Двинувшись еще на 15 метров – еще один этаж. На этом все, строить здания выше этой отметки в «ядерных» и ценных зонах нельзя.

В так называемых зонах интенсификации, допускающих уплотнение существующей среды, можно будет прибавить еще один этаж к существующей отметке на красной линии. «Отступив дальше, можно будет увеличить высотность еще на два этажа, еще дальше – на три этажа, - объясняет Виталий Стадников. – А в зонах трансформации, где сейчас располагаются деревянные дома под расселение и снос, могут появиться дома высотой 6-7 этажей. Угловые участки также дают возможность увеличить этажность на один уровень, как это всегда было в исторической части города». А вот взять и «вписать» в существующий земельный участок крупный торговый центр или 17-этажный дом в модели исторического поселения с четкими регламентами уже не получится. Так удастся избежать появления чересчур крупных объектов на территории исторического центра и тем самым сохранить существующую типологию городской среды.

Помимо анализа исторически сложившейся городской среды в центре города авторы концепции проделали большую работу по обкатке экономической модели. Проанализировали четверть кварталов исторического центра (в основном вокруг улицы Красноармейской): тип и объем жилья, ритейла, офисных площадей. Это позволило учесть существующий объем спроса и заложить эту информацию в экономическую модель проекта.

---

Потенциальный эффект исторического поселения в цифрах

---

Историческая городская среда – какая она?

Авторы проекта исторического поселения проанализировали морфотипы исторической застройки и составили портрет сохранившейся городской среды.

• Деревянная разреженная  застройка (объекты в разных локациях – от района Хлебной площади и Самарки до улиц Маяковского и Чкалова)

• Репрезентативная застройка (здания высотой от 2 до 6 этажей на улицах Куйбышева, Фрунзе и в других локациях с «европейским» обликом)

• Объекты советской эпохи в стилях неоклассицизм, конструктивизм или поздний модернизм (клуб Дзержинского, Дом Промышленности и др.)

• Объекты с диссонирующим обликом (около 20% территории исторического центра).

• Более 85% - это участки площадью менее 2000 метров. 

---

Владимир Филипенко,

руководитель управления государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области:

- Безусловно, статус исторического поселения обозначит серьезные ограничения градостроительной деятельности и позволит сформировать единые правила развития этой территории. Еще одно важное последствие – появится ресурсная составляющая. Около 100 объектов наследия в исторической части города сегодня находятся под одной литерой. Необходимо провести уточнение и те здания, которые не соответствуют требованиям объектов наследия, вывести из этого статуса. Это позволит развивать территории центра с соблюдением всех регламентов.

К тому же в границах предполагаемого исторического поселения расположено более 220 объектов культурного наследия. Это тоже ресурсная составляющая. Многие из них находятся в плохом состоянии и будут расселяться. А после этого появится необходимость в их реставрации и регенерации с предоставлением в пользование.

---

Елена Лапушкина, 

глава городского округа Самара:

- У меня пока нет целостного понимания, как концепция исторического поселения будет реализована на территории Самары. Есть положительный опыт других городов, есть многие доводы «за» и доводы «против». Также предстоит решить, какой статус исторического поселения будет оптимальным – региональный или федеральный. Но для себя я пока этого решения не приняла. 

---

Александр Карпушкин, 

заместитель председателя Правительства Самарской области:

- Есть понимание, что заняться подготовкой всей документации и формированием регламентов для территории исторического поселения нужно в ближайшей перспективе. Тем быстрее мы получим результат. С другой стороны, огромной важностью обладает идея скрупулезного формирования всех регламентов и определения границ исторического поселения, а это не может быть быстро. Важно сформировать механизм широкого и всестороннего обсуждения, потому что для всех нас огромное значение имеет среда, которую нужно сохранить и реновировать.

---

Александр Хинштейн,

депутат Государственной Думы РФ:

- Как мне представляется, не у всех есть окончательное понимание, что такое историческое поселение. Многие думают, что это консервация существующего облика, стеклянный колпак, которым накрывается та или иная территория. Конечно же, это не так. Историческое поселение – это четкие регламенты развития конкретной территории исходя из культурно-исторического контекста. Это культурно-историческая реновация, предусматривающая не бездумный снос существующих объектов, не возведение зданий из стекла и бетона, а именно развитие каждой территории.

В этой связи возникает дискуссия, какой статус предпочтительнее – региональный или федеральный. С юридической точки зрения статус исторического поселения регионального значения означает, что все решения об изменении зонирования, плотности – то есть отступов от утвержденных регламентов остаются за субъектом. А если статус федеральный – то уже за Министерством культуры. Кроме того, статус федерального поселения дает городу шанс получать федеральные средства на развитие, тогда как региональный статус предполагает решение проблем только исходя из своих возможностей. Часто слышу довод, что на федеральный статус мы повлиять никак не сможем. В этом-то и задача проектного офиса и всех подготовительных работ: разработать территории поселения поквартально таким образом, чтобы избежать последующих корректировок.

---

Олег Никитенко,

председатель общественного совета при министерстве строительства Самарской области, директор ООО «ОКТОГОН»:

- Многие федеральные эксперты оценивают, как к городской среде относятся сами представители городского и архитектурного сообщества. А мы сегодня выглядим как люди, равнодушные к собственному историческому и архитектурному наследию. Статус исторического поселения серьезен, и он нас обязывает. Но в то же время мы сами должны прожить это решение. Возможно, действительно стоит перебрать каждый центральный квартал с позиции оценки того, включать его в границы исторического поселения или нет. Все регламенты следует примерить с позиции эффективности. Но в итоге мы должны представить эту концепцию как наше общее решение, как идеологию развития города будущего, основанного на богатом историческом наследии.

Еще один вопрос – региональный или федеральный статус исторического поселения. Я убежден, что признание федерального статуса зависит, в первую очередь, от глубины идеи. Если это красивая, достойная федерального статуса идея, то ее поддержат вне зависимости от того, на какие формальные методики она будет опираться. А идея состоит в том, что Самара – уцелевший крупный русский город начала XX века, и других таких нет. Признавая этот статус, мы ставим наш город в один ряд с Петербургом – единственным на сегодня миллионником, который является историческим поселением федерального значения. А поселений регионального значения – великое множество. И вопрос: где мы хотим быть? Ведь глобальная задача состоит в том, чтобы новые регламенты сделали всю землю в границах исторического поселения одинаково ценной. И эти регламенты создает не федеральное министерство культуры, а мы сами. Работа над проектом исторического поселения – это приглашение к ювелирной, скрупулезной работе, когда все участники могут посмотреть на эти территории с точки зрения своих задач и планов, а в результате – договориться и выйти на федеральный уровень с этой красивой идеей.

---

Никита Петухов,

генеральный директор консалтинговой компании REC, полномочный представитель РГУД в Самарской области:

- Важно, чтобы то, что мы построим в историческом поселении, покупали. Если девелоперы придут, а мы предложим им построенное по стоимости апартаментов в гостинице Lotte, то ничего не получится. Однозначно, городу необходим статус исторического поселения федерального значения с очень жесткими регламентами. И важно представлять, насколько точными должны быть эти регламенты. Важно посчитать экономику в деталях, действительно разобрать каждый квартал. А еще будет интересно, если на территории исторического центра появится пилотный проект. Если придет достойный девелопер и покажет, как могут выглядеть дома высотой в 7 этажей со вписанными памятниками, закрытыми дворами, качественным стрит-ритейлом и общепитом, облагороженными приусадебными территориями.